来源 | 李锦解读国资政策与新闻
作者 | 李 锦
这几天，头脑里一直盘旋着一个问题，新一届党中央对国有经济管理权责定位。
党的二十届中央全面深化改革委员会第一次会议召开，提出国有经济管理体系问题。通过了《关于加强和改进国有经济管理有力支持中国式现代化建设的意见》，从国家层面抓国资国企改革与国有经济管理。给人感觉，国资委、发改委、财政部、工信部、组织部、纪委、人社部、审计署等方面国有经济管理的权力与责任将进一步得到明确，构建国企治理主体各尽其职、相互协同机制，已经摆到议事日程之上。
一项关系中国式现代化的重大改革
会议是这样强调的: 加强和改进国有经济管理，要立足新时代新征程国有经济肩负的使命任务和功能定位，从服务构建新发展格局、推动高质量发展、促进共同富裕、维护国家安全战略高度出发，完善国有经济安全责任、质量结构、资产和企业管理，深化国有企业改革，着力补短板、强弱项、固底板、扬优势，构建顶层统筹、权责明确、运行高效、监管有力的国有经济管理体系。
二十届中央深改委第一次会议强调的是加强和改进国有经济管理，而不是国有企业的管理。这一段160字，以“国有经济”开头，以国有经济“收尾”，四处讲到国有经济，一处讲到国有企业，内容是补短板、强弱项、固底板、扬优势。显然，国有企业改革，是以国有经济组成部分出现的。
这种表述可以作两种解释。一种是国家层面对国有经济的管理，重点是国有经济相关部门的权责明确，这种管理是横向并联的；一种是国资委对企业的管理，重点是国资委与企业集团对企业的管理，是纵向的串联的。我的理解应当是前者。
如果从国家层面对国有经济的管理， 显然是从两方面考虑：一方面是对过去国有经济发展和国资国企改革中存在的问题出发，一方面是对未来的定位，中国式现代化需要国有经济做什么，需要国资委做什么，发改委做什么，财政部做什么，还有中组部和人事部等相关部门分别承担什么样的责任，有多大的权力。按说，这是一个很大的问题，内容极其重要。
在国有经济管理中政出多门，“五龙治水”，相互牵扯，严重影响改革效率与发展效率，这是人们都知道的情况。关于深化国有企业改革，党的十八大以来，深化国有企业改革，从“1+N”系列文件出台到国企改革三年行动，党中央作出一系列重大部署。如今，国企改革进入一个全新阶段。新一轮国企改革方案就是“顶层设计”的出台，费时日久，原因是方案由多个部门分别起草，最后归总。确实，在国有经济管理中政出多门，影响改革效率与发展效率。譬如混合所有制改革与投资经营公司等，分别由发改委、财政部与国资委起草，可能出发点与落脚点不同，方法路径不同，导致改革有些问题难以形成共识，容易出现“中梗阻”“断头路”现象；从管理角度看，似乎有的是“有心无力”，有的“有力无心”，有的是“有权无责”、有的是“有责无权”，容易导致改革内容“搁浅”现象，确实需要解决。“五龙治水”，容易出现一龙有责而权不足，一龙有权而责不足。党的二十大报告提出，加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力。这里提出的是“国有经济”、“国有资本”与“国有企业”三个词汇，怎样提高国有企业核心竞争力，首先从国有经济管理的权责明确入手，终而形成国有经济管理的强大合力。
不管是中央层面还是国资委层面的国有经济管理，有一条要明确，就是中国式现代化建设是指导思想，是灵魂。
国有经济与国有企业、国有资产的区别
因为党的二十大报告提出的是“国有经济”、“国有资本”与“国有企业”三个词汇，而二十届中央深改委第一次会议提出的是“国有经济”，我们有必要对概念做点分析。
国有经济与国有企业是有区别的，与国有资产及资本也是有区别的。国有经济主要是指一种经济制度，主要包括生产资料归国家所有，及实行国家控制管理。国有经济又称全民所有制经济，是国民经济的主导力量。指生产资料归国家所有的一种经济类型，是社会主义公有制经济的重要成分。
国有企业包括中央和地方各级国家机关、事业单位和社会团体使用国有资产投资举办的企业，也包括实行企业化经营，国家不再核拨经费或核拨部分经费的事业单位和从事经营性活动的社会团体，以及上述企业、事业单位和社会团体使用国有资金投资举办的企业。国有企业是在国有经济制度控制运营下的企业，经济制度和企业虽然是两个不同的概念，但国有企业应该是国有经济制度的产物。国有企业即国家出资的企业，包含四种形式：1、国有独资企业；2、国有独资公司；3、国有资本控股公司；4、国有资本参股公司。
国有企业是国有经济的重要组成部分，国有经济还包括混合所有制中的国有成分，国有经济是就所有制而言对国民经济组成部分进行分类的一个部分，国有经济属于国民经济中的公有制经济，他们之间是整体和部分的关系。
国有资产就是国家所有的资产，即：国家依法取得和认定的，或者国家以各种形式对企业投资和投资收益、国家向行政事业单位拨款等形成的资产。这就与财政部门有直接的关系。
因此， 国有经济是一个总体概念，包括国有企业、国有资本与国有资产。因此，发改委与财政部也是管理国有经济的主体。构建顶层统筹、权责明确、运行高效、监管有力的国有经济管理体系，理应包括发改委与财政部。
这次会议通过《关于加强和改进国有经济管理有力支持中国式现代化建设的意见》，将是新时代新征程国资国有经济管理的纲领性文件。“有力”一词的运用，其着力点更给人充分的期待。
从新一轮国企改革以后，先是十八届三中全会的决定，后来是顶层设计的指导意见，再后来是三年行动方案，都有一个绕不过去的存在，就是国有经济和国资国企改革发展为谁管，谁来管，管什么，怎么管，管的效果问题，核心是责任与权利的问题。在新的国企改革以后，尤其是在22号发布停了很长时间，一两年都出不来。问题纠结在多家参与问题。新的一轮改革，是由企业自己提出，还是由多个方面参与，又是一个新问题。
随着中国式现代化语境的到来，国有经济管理与国企改革的主题发生重大变化——由社会主义与市场经济的融合转变到中国式现代化，而国有经济管理体系则是这篇大文章中的重要分支。中国式现代化的国有经济管理体系，则是一个新鲜的、重大的课题。
国有企业，因其出资人是政府，是国家，因此国有企业是施政手段之一。可以这样认为，讲国有经济不能不讲国有企业。换言之，国企的表现和作为，反映的是一种政策、一种途径、一种方向。市场经济不排斥国有企业，国有企业几乎在所有国家存在。不过，由于各个国家国情、社情以及发展阶段、人文传统等方面的不同，所以在国有企业的数量、规模、所发挥的作用会有所不同。从历史上看，有些国家对国有企业进行了私有化改造，另外一些国家则反其道而行之，甚至一些对国有企业进行私有化的国家，也存在根据其时政府和社会的需要，再次进行国有化、扩大和增加国有企业的情况。在社会主义国家，生产资料公有制是社会主义的根本特征。社会主义经济制度的基础是公有制，多种所有制经济共同发展是社会主义初级阶段的产物。在多种所有制经济共同发展的条件下，必须坚持公有制经济的主体地位。这是保持社会主义性质的根本保证。对国有经济管理，重要的是对国有企业的管理。
然而，国有企业是国有经济的体现，需要在国有经济层面上理顺。发改委、财政部、审计署与国资委都是国有经济的所有者。犹如企业的公司治理有所有权、经营权、分配权、监督权，在国家层面同样有诸种权力与责任分配问题。所以，此次会议有顶层统筹、权责明确在前、运行高效、监管有力在后的表述。
顶层统筹，属国家层次，国家怎样设计改革的决策、领导与执行体制；权责明确，给人以充分想象，可能包括中央与地方、行政与业务等多个层次，包括经济责任、政治责任、行政责任、业务责任、监管责任等方方面面，更重要的是国资委、发改委、财政部、组织部、人社部等方面的权力与责任怎样明确，构建国企治理主体各尽其职、相互协同机制，还需要费心琢磨。运行高效，自然有标准、有评价、有考核；最终的目标，是监管有力。
对国家层面的国有经济管理充满期待
显然，二十届中央深改委第一次会议提出的构建顶层统筹、权责明确、运行高效、监管有力的国有经济管理体系，不是传统意义的国资监管体制改革，也不仅仅是国企管理，而是国家层面的国有经济管理。
我们知道国资监管体制是国资委层面的，指政企分开、政资分开，以管资本为主加强国有资产监管，切实防止国有资产流失、促进国有资产保值增值。还包括实施专业化、体系化、法治化监管。监管的针对性、专业性，涵盖了规划指引、产权管理、财务监管、考核分配、监督追责等各个环节，实现了具有出资人特色的全链条、全过程、全方位的监管。这些方面自然是国有经济管理体系的内容。但是，加强和改进国有经济管理有力支持中国式现代化建设，是大管理概念，包括国资委、发改委、财政部、组织部、人社部等方面，是一种全方位的国家管理。同时，也包括国资监管层面的，因为最终要落实在国有企业的监管方面。国资监管部门是实施者、落实者、贯彻者与执行者。
上个月出台的《党和国家机构改革方案》，让我们看到了国家改革的力度、决心和勇气。对于这次改革，习近平总书记曾指出：“总的看，这次党和国家机构改革突出重点行业和领域，针对性比较强，力度比较大，涉及面比较广，触及的利益比较深，着力解决一些事关重大、社会关注的难点问题，对经济社会发展将产生重要影响。”二十届中央深改委第一次会议宣布的《关于加强和改进国有经济管理有力支持中国式现代化建设的意见》，是《党和国家机构改革方案》的继续。我们期待在出台前的修改，更充分地强化国家层面的而不是国资委层面的内容。对各中央部门在国有经济管理上权责明确，各司其职，协同作战，形成合力。相信这是一个针对性强，力度大，涉及面广，触及的利益深的文件，会着力解决一些事关重大、社会关注的难点问题。因此，我们期待《关于加强和改进国有经济管理有力支持中国式现代化建设的意见》的出台。
